為什么歐盟將航運業(yè)納入ETS？

上篇公眾號為大家介紹了歐盟排放交易體系(European Union Emissions Trading System，以下簡稱EU ETS)的運行模式和管理機制，了解了ETS的具體限制形式和具體內(nèi)容。本期我們對歐盟將航運業(yè)納入ETS的動機、合法性以及合理性進行深入分析。

歐盟動機

1.ETS體系理論上減排優(yōu)勢

歐盟將航運業(yè)納入碳排放交易體系（ETS）是當下溫室氣體過量排放導致全球變暖這一大背景下環(huán)境保護的客觀需要，也是未來國際政策的發(fā)展趨勢。EU ETS作為歐盟應對氣候變化中最具創(chuàng)新性的舉措，是目前參與國家和涵蓋領(lǐng)域最為廣泛的碳排放交易體系，也是全世界第一個國際碳排放交易體系。不可否認其將航運業(yè)納入ETS促進了航運碳排國際法的發(fā)展，有利于促進航運技術(shù)革新，有利于引導航運強化減排管理，也有利于制定國際航運業(yè)減排法律體系。

1）從經(jīng)濟層面來看減排政策，航運減排是存在邊際效應的（圖1）。假設兩艘船舶采用不同的CO2排放控制技術(shù)，邊際控制成本不同，且兩艘船目前的排放量均為每年300噸，預期目標是將兩艘船的總排放量減少一半。如果采取的減排措施是通過強制所有船舶都必須將排放量控制在150噸/年從而達到一半的總排放量減少，那么對于船舶1，總控制成本用區(qū)域D表示，而對于船舶2，總成本用區(qū)域A+B+C表示。這兩艘船的總控制成本是A+B+C+D。這是控制排放最經(jīng)濟的方法嗎？答案是否定的。如果兩艘船可以通過排放額度交易或經(jīng)濟激勵，將船1和船2的排放水平分別優(yōu)化到200和100。將總成本改為A+B+D，凈節(jié)約C。由圖1可以得出，當兩曲線相交時，是控制一定排放量的最有效方式。所以ETS的靈活性特點確實能夠在滿足減排目標的同時，兼具經(jīng)濟性。

圖1 邊際效應圖

2）如果從歐盟委員會公布的ETS自2005年建立至今的歷史數(shù)據(jù)來看，其確實在溫室氣體減排上有所作為。在第一和第二階段的2005-2012年期間，歐盟ETS體系對于溫室氣體減排貢獻約為10%，其中第一階段（2005-2008）減少了6%，第二階段（2009-2012）減少了15%，尤其在化工行業(yè)減排效果最明顯。同時通過此階段中配額分配可以看出，免費配額分配得越多，減排效果越不明顯。

世界經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）公布的各部門排放趨勢顯示了EU ETS覆蓋的六個主要部門的排放趨勢(圖2)。可以看出，在ETS實施后，每個行業(yè)的排放量下降得更快。但不能因此說ETS導致了排放量的下降，一方面有可能是由其他因素驅(qū)動的，特別是2009年的全球金融危機，與所有行業(yè)的排放量大幅下降密切相關(guān)；另一方面排放總量的減少掩蓋了各部門之間的主要差異，公共事業(yè)（電力和供暖）是歐盟排放交易計劃排放量隨時間推移而減少的關(guān)鍵原因。然而，自2013年以來，工業(yè)排放或多或少地停滯不前，而航空排放卻在增加（2020年明顯例外，當時新型冠狀病毒大流行導致航空和工業(yè)暫時下降）。造成這種差異的主要原因是，自2013年以來，電力部門不得不為其絕大部分的配額付費，而航空和工業(yè)仍然免費獲得大量的單位，導致他們沒有強烈的經(jīng)濟動機來使其業(yè)務去碳化。

圖2 主要行業(yè)排放趨勢圖

2.ETS為歐盟帶來的既得利益

1）獲得經(jīng)濟利益

歐盟通過ETS體系“出售”配額和“罰款”所得到的收入不僅僅來自于歐盟成員國的船舶，也包括了其他國家的航線經(jīng)過或到達歐盟成員國港口的船舶。

歐盟委員會在其官方網(wǎng)站上宣布，2030年之前通過歐盟創(chuàng)新基金（Innovation Fund）部署2000萬份配額（約16億歐元，每份配額價格約為80歐元）。創(chuàng)新基金是歐盟氣候政策基金，重點關(guān)注能源和工業(yè)，它旨在向市場提供歐洲工業(yè)脫碳解決方案，支持其向氣候中和過渡，同時增強其競爭力，其目標為幫助企業(yè)投資清潔能源和工業(yè)、促進經(jīng)濟增長、創(chuàng)造面向未來的就業(yè)機會、加強歐洲在全球范圍內(nèi)的技術(shù)領(lǐng)先地位。

從歐盟委員會官網(wǎng)上公布的創(chuàng)新基金用途來看（圖3），基金重點用于歐盟國家以及挪威、列支敦士登和冰島范圍內(nèi)能夠大幅減少排放的高度創(chuàng)新技術(shù)和旗艦項目，聚焦在首創(chuàng)和高度創(chuàng)新項目。

圖3 創(chuàng)新基金用途

歐盟通過其他國家向其繳納的“碳費”去發(fā)展自身的航運脫碳技術(shù)，這會導致本就在替代能源、內(nèi)燃機等與減排密切相關(guān)的技術(shù)處于領(lǐng)先地位的歐洲一直保持領(lǐng)先地位。進而通過其技術(shù)和話語權(quán)的領(lǐng)先優(yōu)勢，不斷提高減排要求，維持其產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和規(guī)則制定的引導地位。

2）對于國際規(guī)則制定的影響

國際規(guī)則的影響方面，歐盟主要通過影響IMO（國際海事組織）決策方向，從而使歐盟逐漸成為國際航運碳排放政策制定的引領(lǐng)者角色。

歐盟作為UNFCCC（聯(lián)合國氣候變化框架公約）唯一的國際組織締約方，隨著區(qū)域內(nèi)碳排放管制的政策與立法的完備，歐盟將其碳減排的政策和立法模式向全球推行的意圖明顯，航空業(yè)的失利令其目光投向了航運業(yè)。這不但是歐盟本身利益的需要，也是塑造氣候變化國際影響力的良好機會。

就近十年來看，歐盟一直在努力游說IMO去設置可進行量化的溫室氣體減排監(jiān)管、監(jiān)控和減排目標，多次提交了ETS提案，但直到2015年MEPC 68會議IMO委員會仍然拒絕為海洋溫室氣體減排設置可量化目標。在此之后，歐盟環(huán)境署（European Environment Agency）制定了新的法案，強制削減現(xiàn)有船舶的碳排放數(shù)量，此舉與IMO溫室氣體最初戰(zhàn)略目標基本一致，通過在現(xiàn)行的強制性法規(guī)基礎上，進一步削減航運溫室氣體排放強度。IMO最初戰(zhàn)略為與2008年相比較，在2030年將世界航運碳排放降低40%。修正案是2020年10月19日至23日作為遠程會議舉行的減少船舶溫室氣體排放閉會期間工作組第七屆會議（ISWG-GHG 7）制定的。修正案草案將連同影響評估結(jié)果一起提交2021年6月舉行的MEPC 76屆會議正式通過?？梢姡跉W盟不斷施壓的情況下，IMO對船舶能效和管理的要求不斷提高，基于歐盟船舶能效和MRV數(shù)據(jù)的先進性和超前性，在IMO出臺的法律法規(guī)中，必然更多地發(fā)現(xiàn)歐盟法律和歐盟標準的身影。

為何IMO對于航運減排過于依賴歐盟

回答這個問題之前需要先了解EU MRV系統(tǒng)。

EU MRV系統(tǒng)包括航運溫室氣體排放“監(jiān)控、報告、驗證”（Monitor、Report、Verification）。該法規(guī)草案由歐盟委員會于2013年6月提交，已于2015年7月1日正式生效，成為歐盟正式法律之一。MRV是歐盟有計劃地為其后續(xù)將航運納入ETS做的前期準備工作，其主要作用是通過強制措施對來往于歐盟的船舶排放數(shù)據(jù)進行收集，通過其收集得到的數(shù)據(jù)，歐盟便可制定與之對應的減排目標以及配額數(shù)量及價位。歐盟委員會官方網(wǎng)站發(fā)布的最新MRV適用的船舶及排放物如下：

1.從2025年1月1日起，公司必須報告以下船舶的排放量:

5000總噸或以上的貨船和客船；

5000總噸及以上的近海船舶；

5000總噸以下但不低于400總噸的海工船和雜貨船。

2.所涵蓋排放物：

二氧化碳(CO2)；

截至2024年的甲烷(CH4)；

截至2024年的氧化亞氮(N2O)。

MRV與ETS是歐盟將強制手段與市場機制相結(jié)合的一種做法。不可否認對于MRV的立法具有超前性，一方面通過將其立法，從而強制收集數(shù)據(jù)使得自身目標的制定始終處于上層位置，不斷完善市場機制；另一方面也向全球范圍內(nèi)推行歐盟的治理理念和標準。根據(jù)MRV的規(guī)定，自2018年1月1日起，每個航次上停靠歐盟港口或從事相關(guān)的運輸工作的所有船只都必須接受二氧化碳排放監(jiān)測并提供報告。 MRV要求被監(jiān)管方持有由獨立驗證人簽發(fā)的有效性文件,并接受會員國當局的檢查。

正是由于歐盟MRV的先進性，使得歐盟在航運業(yè)的減排數(shù)據(jù)監(jiān)管方面具有一定的潛力，也使其在全球范圍內(nèi)航運業(yè)碳交易立法方面處于領(lǐng)先地位。歐盟作為IMO成員，一直致力于建立并完善航運溫室氣體減排法律法規(guī)，這與IMO的發(fā)展方向相符。MRV不僅是歐盟區(qū)域航運業(yè)減排市場的法律規(guī)范也是區(qū)域內(nèi)外船舶能效標準建立的重要標準。該措施將為未來在IMO或UNFCCC框架內(nèi)構(gòu)建一個全球性航運減排市場機制和法律規(guī)范提供大量的數(shù)據(jù)支持。MRV加速了建立航運溫室氣體排放全球數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)的進程，借此機會歐盟繼續(xù)對IMO施加壓力，以期碳減排國際法律規(guī)范的形成取得實質(zhì)性進展。由于IMO尚未開展對船舶碳排放的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，歐盟又是航運強國，來往船只的數(shù)據(jù)為IMO提供了較好的政策決策基礎。因此，IMO在航運管制政策形成或立法過程中很難摒棄歐盟的現(xiàn)有成果。換言之，歐盟ETS和MRV也都是在IMO監(jiān)管空白領(lǐng)域這一背景下產(chǎn)生的，歐盟航運業(yè)立法先行潛移默化地影響了IMO未來的政策選擇與決策?？梢?，歐盟立法與IMO法律法規(guī)的制定會形成一種迭代推進的方式而互相作用。

合法性、合理性分析

1.域外管轄

根據(jù)EU ETS和EU MRV的規(guī)定，來往于歐盟內(nèi)部或歐盟與歐盟以外的國家均需要以配額的形式為其溫室氣體排放“買單”。

在與貿(mào)易有關(guān)的環(huán)境措施的域外管轄的理解中，有觀點認為判斷是否構(gòu)成域外管轄的重要因素為，判斷在貿(mào)易進行過程中對于環(huán)境措施是否“強制”。發(fā)生在歐盟境內(nèi)的船舶溫室氣體排放，歐盟根據(jù)屬地管轄原則對其進行管轄規(guī)制理所應當。但歐盟同樣基于屬地原則對發(fā)生在歐盟境外的船舶溫室氣體排放進行管轄，毫無疑問已經(jīng)構(gòu)成了域外管轄，基于外國船舶處于歐盟成員國港口這一事實而主張屬地管轄并不能因此而否認其域外管轄的事實。

歐盟這一行為不僅僅違反道德法制，同時會導致管轄重疊甚至管轄權(quán)沖突或潛在沖突。如船旗國對本國船舶的船旗國管轄權(quán)、船舶經(jīng)過的任何第三國領(lǐng)海時沿海國對該船舶溫室氣體排放行為的管轄權(quán)。也就是說對于外國船舶在歐盟管轄海域以外的溫室氣體排放行為，將同時受到歐盟海運 ETS、船旗國海運減排立法以及沿海國海運減排立法的管轄。

2.違反“共同承擔，但有區(qū)別”原則

“共同承擔，但有區(qū)別”的責任原則作為氣候變化國際法的基本原則之一，本質(zhì)上屬于國際法上的區(qū)別對待。該原則是公平原則的具體化，其核心思想是承認發(fā)達國家與發(fā)展中國家共同承擔減排責任的基礎上，充分考慮綜合條件，發(fā)達國家應當承擔比發(fā)展中國家更大的減排責任。但是，“共同承擔，但有區(qū)別”的責任原則在具體應用時，各國依然存在理解上的分歧，致使該原則沒有統(tǒng)一且固定的解釋。

歐洲法院認為“共同承擔，但有區(qū)別”的責任原則適用對象為國家而非企業(yè)，該機制并未對發(fā)展中國家施加任何減排義務。首先，這種觀點在形式上否定了“共同承擔、但有區(qū)別”的責任原則對歐盟航運排放交易機制的適用，有失偏頗。國家與該國的航運營運人根本無法做到徹底分割，否則會陷入形而上學的誤區(qū)，這種影響是密切關(guān)聯(lián)的。其次，歐盟航運碳排放交易機制在實質(zhì)內(nèi)容上也沒有遵循“共同承擔、但有區(qū)別”的責任原則。無差別地管轄所有在停泊歐盟管轄區(qū)域內(nèi)港口的船舶，將發(fā)展中國家的航運營運人一并納入適用范圍。最后，歐盟航運碳排放交易機制的適用結(jié)果就是發(fā)展中國家的航運營運人承擔更高的減排義務，影響到多數(shù)發(fā)展中國家航運營運人的發(fā)展需求，最終將變?yōu)榘l(fā)展中國家被迫接受超越國際社會預期的合理的減排責任，這與“共同承擔、但有區(qū)別”的責任原則是背道而馳的。究其原因，歐盟是為了保護歐盟籍的航運營運人，使用一種看似平等的方式適用于所有的航運營運人。