航權(quán)是指締約國一方給予另一方的航空器飛行和運(yùn)輸?shù)臋?quán)利，它是隨著社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的一種新型權(quán)利。航權(quán)具有主權(quán)性和經(jīng)濟(jì)性兩個特征，是外交和外貿(mào)的潤滑劑，是航空公司開辟國際航線的重要資源，也是打造具有國際競爭力的航空公司和航空樞紐的重要資源。

一

航權(quán)的作用

（一）貨運(yùn)航權(quán)是培育大型航空物流企業(yè)的有力支撐

貨運(yùn)航權(quán)作為國際航線的重要資源，對于提升樞紐貨運(yùn)輻射能力、培育大型貨運(yùn)企業(yè)具有至關(guān)重要的作用。以美國為例，在政府層面，美國通過大力推進(jìn)貨運(yùn)航權(quán)自由化為貨運(yùn)航空公司海外設(shè)點(diǎn)布網(wǎng)提供了重要支持。早在2010年，美國就實現(xiàn)了100個開放天空協(xié)議。截至2020年，美國已有超過130個開放天空協(xié)議，從美國起飛的國際航班70%以上都是飛往美國天空開放的合作伙伴。所有美國天空開放協(xié)議都涵蓋貨運(yùn)服務(wù)，且這些協(xié)議中有99個包含了全貨運(yùn)服務(wù)的第七航權(quán)。

美國貨運(yùn)航權(quán)開放進(jìn)展

在企業(yè)層面，F(xiàn)edEx等大型物流企業(yè)通過并購等手段獲取了大量航權(quán)，對其拓展航線網(wǎng)絡(luò)、進(jìn)入全球貨運(yùn)市場起到了關(guān)鍵作用。1984年，聯(lián)邦快遞通過收購一家包裹快遞公司，將航線網(wǎng)絡(luò)拓展到了84個國家；1989年，聯(lián)邦快遞通過收購泰格國際及貨運(yùn)航空公司飛虎在線，獲得了通往21個國家的航線，進(jìn)一步提升了其國際服務(wù)能力?？梢哉f，聯(lián)邦快遞在國際市場上的每一步擴(kuò)張都是有雙邊貨運(yùn)航權(quán)安排作為支撐，第三、第四貨運(yùn)航權(quán)支撐其完善直飛航線網(wǎng)絡(luò)，第五、第七航權(quán)支撐其在海外打造樞紐及轉(zhuǎn)運(yùn)中心。高度開放的航權(quán)是其成為貨運(yùn)巨頭的重要支撐條件。

 聯(lián)邦快遞早期國際網(wǎng)絡(luò)拓展歷程

（二）貨運(yùn)航權(quán)是克服貨源單向性問題的重要法寶

貨運(yùn)航權(quán)的重要性還體現(xiàn)在對貨源的補(bǔ)充作用上。由于各國在全球產(chǎn)業(yè)鏈中的地位存在差異，導(dǎo)致全球貨源單向性特征較為明顯。如我國憑借完善的工業(yè)體系，在全球中高端制造業(yè)方面占據(jù)一定優(yōu)勢，但我國很多貿(mào)易伙伴國可能主要參與初級制造業(yè)的分工，這樣一來，進(jìn)出口貨物的價值、重量、品類等均會存在較大差異，從而造成貨源單向性問題。貿(mào)易順差也側(cè)面印證了這一點(diǎn)，從2017年以來，我國已經(jīng)連續(xù)五年保持世界貨物貿(mào)易第一大國地位，且長期存在較大的順差。2021年，中國貨物貿(mào)易順差高達(dá)4.4萬億元。

從區(qū)域來看，我國與中東及南亞、非洲、北美等區(qū)域的航空貨運(yùn)都具有較強(qiáng)的單向性特征，尤其是我國與中東、南亞、非洲等地區(qū)的出口/進(jìn)口比值遠(yuǎn)大于1，即出口遠(yuǎn)比進(jìn)口多。從國家來看，我國與大多數(shù)國家航空貨運(yùn)出口占比更高，回程貨源較少的問題較為嚴(yán)重；從貨品來看，我國大多數(shù)貨品都面臨出口多、進(jìn)口少的問題，尤其是高技術(shù)產(chǎn)品、消費(fèi)品、機(jī)器設(shè)備零部件等航空指向性較強(qiáng)的產(chǎn)品。

第五航權(quán)是解決貨源單向性問題的重要手段。第五航權(quán)通過在第三國上下貨郵，可以極大補(bǔ)充貨源，提高航線裝載率，增強(qiáng)航線商業(yè)可行性，為航線可持續(xù)運(yùn)營提供重要支撐。

疫情前（2019年）我國航空貿(mào)易產(chǎn)品出口/進(jìn)口比值

二

我國貨運(yùn)航權(quán)概覽

我國貨運(yùn)航權(quán)整體開放水平較高，第五、第七航權(quán)開放水平均高于客運(yùn)，同時稀缺航權(quán)呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性特征，其開放呈漸進(jìn)式。

（一）我國貨運(yùn)航權(quán)開放情況

1.從整體來看，貨運(yùn)航權(quán)開放程度高于客運(yùn)

目前我國與128個國家地區(qū)簽訂了雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定，其中有121個國家和地區(qū)有貨運(yùn)航權(quán)條款。貨運(yùn)航權(quán)一類航線的國家和地區(qū)有32個，占比約為在26%?？瓦\(yùn)航權(quán)一類航線的國家和地區(qū)為17個左右。因此，貨運(yùn)航權(quán)開放程度明顯高于貨運(yùn)，這也與全球航權(quán)開放格局一致。

貨運(yùn)航權(quán)一類航線

2.從具體條款來看，貨運(yùn)開放了更多高級別航權(quán)

一是開放了更多第五航權(quán)。首先，一般適用客運(yùn)的第五航權(quán)條款基本都適用于貨運(yùn)，客貨共享運(yùn)力額度的情況居多。其次，客運(yùn)第五航權(quán)基本沒有完全開放的，但是我國與一些國家的貨運(yùn)第五航權(quán)是完全或部分放開的，如我國與新西蘭、巴基斯坦、印度、美國等國家貨運(yùn)第五航權(quán)基本放開。此外，我國與意大利、羅馬尼亞、英國、以色列、黎巴嫩等國家的第五航權(quán)僅僅涉及到貨運(yùn)，與德國、盧森堡、南非的貨運(yùn)第五航權(quán)額度比客運(yùn)第五航權(quán)多。

二是開放了更多第七航權(quán)。在海南自貿(mào)港試點(diǎn)開放第七航權(quán)是我國民航首次同時試點(diǎn)開放客運(yùn)和貨運(yùn)第七航權(quán)，是超出我國現(xiàn)有雙邊航權(quán)安排的最高水平開放。目前我國擁有客運(yùn)第七航權(quán)的航點(diǎn)權(quán)僅有海南自由貿(mào)易港，但貨運(yùn)第七航權(quán)除海南自由貿(mào)易港外，我國與美國之間也有開放度較高的貨運(yùn)航權(quán)支持貨運(yùn)樞紐建設(shè)。

3.從國別來看，貨運(yùn)航權(quán)的稀缺具有結(jié)構(gòu)性特征

從航權(quán)整體的供需角度來看，目前我國貨運(yùn)航權(quán)受限但需求不大的市場占比88.7%，航權(quán)受限但需求較多的市場僅占8.6%。因此，整體上，我國貨運(yùn)航權(quán)開放程度能較好滿足貨運(yùn)航權(quán)需求，貨運(yùn)航權(quán)的稀缺呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性特征。目前國內(nèi)航司貨運(yùn)航權(quán)不足的國家和地區(qū)主要集中在德國、荷蘭、孟加拉、韓國等；外航貨運(yùn)航權(quán)不足的國家和地區(qū)主要集中在阿聯(lián)酋、土耳其、卡塔爾、埃塞俄比亞等國家。

4.從開放節(jié)奏看，稀缺貨運(yùn)航權(quán)開放為漸進(jìn)式

由于航權(quán)資源的政治性、雙邊航權(quán)需求的不對稱性、航權(quán)時刻資源的關(guān)聯(lián)性等原因，稀缺航權(quán)的擴(kuò)大往往是漸進(jìn)式。一是航權(quán)的主權(quán)性特征決定了航權(quán)資源必須服從和服務(wù)于國家外交外貿(mào)大局，航權(quán)的雙邊談判必須要充分考慮國家整體開放戰(zhàn)略和開放重點(diǎn)。二是由于各國資源稟賦不同，不同國家在全球產(chǎn)業(yè)鏈中的分工及地位差異較大，因此航空市場發(fā)展程度和市場格局也存在較大差別，由此導(dǎo)致對航權(quán)的需求總量、需求結(jié)構(gòu)、航權(quán)價值具有較強(qiáng)的不對稱性，雙邊談判在進(jìn)行航權(quán)交換時難以達(dá)成一攬子開放協(xié)議。三是航線運(yùn)營涉及多種資源匹配，可能會出現(xiàn)有航權(quán)無時刻導(dǎo)致航權(quán)無法使用的情況。一些國家將時刻和航權(quán)掛鉤，漸進(jìn)式開放更具有操作性。

（二）我國貨運(yùn)航權(quán)使用情況

1.航權(quán)使用管理規(guī)則

目前我國對貨運(yùn)航權(quán)使用和配置的管理主要依據(jù)兩部辦法，一是2021年發(fā)表的《國際貨運(yùn)航權(quán)配置規(guī)則》，針對國際貨運(yùn)的特點(diǎn)建立了與客運(yùn)有所區(qū)別的航權(quán)配置打分體系，構(gòu)建起了適應(yīng)國際貨運(yùn)特點(diǎn)的航權(quán)配置規(guī)則；二是2018年發(fā)布的《國際航權(quán)監(jiān)測管理辦法》，依托航線航班管理系統(tǒng)，對航空運(yùn)輸企業(yè)的國際航權(quán)使用情況進(jìn)行監(jiān)測考核，以提高稀缺航權(quán)資源的利用率，規(guī)范國際航空運(yùn)輸市場秩序。

2.貨運(yùn)航權(quán)使用特點(diǎn)

一是航權(quán)使用率整體較低。以2019年夏秋航季為例，國內(nèi)航司、外航全貨運(yùn)航線分別連通25個、36個國家，我國航權(quán)整體執(zhí)行率僅為30%左右。航權(quán)使用較多的區(qū)域主要在歐洲、東北亞、北美洲、東南亞等，主要集中在美國、日本、韓國、德國、荷蘭等國家，其他國家的航權(quán)利用率較低。

二是第五航權(quán)使用能力不斷提升，但中外航權(quán)使用率存在明顯差距。近兩年，我國貨運(yùn)第五航權(quán)航線開通數(shù)量明顯增多，如鄭州、西安、杭州、北京等多個省市均開通了第五航權(quán)貨運(yùn)航線。但總體來看，中外方對于貨運(yùn)第五航權(quán)的使用效率還存在巨大差異。以2019年夏秋航季為例，中方有5家航空公司執(zhí)飛了8條第五航權(quán)的貨運(yùn)航線，每周30班，而外航共有16家航空公司執(zhí)飛了129條第五航權(quán)的貨運(yùn)航線，每周班次高達(dá)200班。其中，聯(lián)邦快遞、UPS等四家美國貨運(yùn)航空公司總共開通了95條第五航權(quán)的貨運(yùn)航線，每周高達(dá)143班。外航對于第五航權(quán)的利用效率明顯高于中方航司。

2019年夏秋航季中外航司貨運(yùn)航線第五航權(quán)使用情況

來源：根據(jù)2019年夏秋航班計劃計算。

三

貨運(yùn)航權(quán)開放趨勢展望

（一）整體上，貨運(yùn)航權(quán)將朝著高水平開放發(fā)展

高水平對外開放和巨大市場潛力將為國際航空貨運(yùn)發(fā)展提供堅實基礎(chǔ)，貨運(yùn)航權(quán)整體開放水平將進(jìn)一步提升。

從政策端來看，由于航權(quán)具有明顯的主權(quán)特征，同時也是服務(wù)國家外交外貿(mào)戰(zhàn)略的重要資源，因此國家戰(zhàn)略導(dǎo)向是航權(quán)政策的重要遵循。黨的二十大報告明確提出要繼續(xù)推進(jìn)高水平對外開放，國家從多個層面強(qiáng)調(diào)保通保暢的重要性，均對貨運(yùn)航權(quán)開放提出了內(nèi)在要求。黨的二十大報告指出:“中國堅持對外開放的基本國策，鑒定奉行互利共贏的開放戰(zhàn)略，不斷以中國新發(fā)展為世界提供新機(jī)遇，推動建設(shè)開放型世界經(jīng)濟(jì)，更好惠及各國人民?！贝送猓蛾P(guān)于推進(jìn)自貿(mào)區(qū)投資便利化改革創(chuàng)新》等文件明確提出“在對外航權(quán)談判中，支持自貿(mào)試驗區(qū)所在城市的國際機(jī)場利用第五航權(quán)，在平等互利的基礎(chǔ)上允許外國航空公司承載該城市至第三國的客貨業(yè)務(wù)，積極向外國航空公司推薦并引導(dǎo)申請進(jìn)入中國市場的外國航空公司執(zhí)飛該機(jī)場?！边@些都為航權(quán)開放提供了政策指引。

從需求端來看，我國航空貨運(yùn)潛力較大，航權(quán)開放有較強(qiáng)的市場基礎(chǔ)。首先，從宏觀環(huán)境看，我國經(jīng)濟(jì)長期向好的基本面不變，即便是受到疫情沖擊，也展現(xiàn)出了強(qiáng)大的韌性，長期增長潛力仍然向好。其次，從產(chǎn)業(yè)環(huán)境來看，隨著“一帶一路”的深入推進(jìn)，自貿(mào)區(qū)、自貿(mào)港的持續(xù)建設(shè)，我國對外貿(mào)易和合作仍然具有較強(qiáng)活力，貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展將為國際貨運(yùn)發(fā)展提供動力。第三，從行業(yè)環(huán)境來看，跨境電商等新興業(yè)態(tài)持續(xù)發(fā)展為航空貨運(yùn)發(fā)展提供有力支撐，我國跨境電商進(jìn)出口5年增長近10倍，2021年規(guī)模達(dá)1.92萬億元，同比增長18.6%。此外，鄂州等專業(yè)性貨運(yùn)樞紐的啟用為航空貨運(yùn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供重要支撐。根據(jù)波音的預(yù)測，未來20年，我國對歐美等主要航空貨運(yùn)市場的增速仍將維持在4.5%以上。巨大的航空市場空間將為航權(quán)開放政策提供重要的支撐。

（二）結(jié)構(gòu)上，貨運(yùn)航權(quán)開放將更加注重戰(zhàn)略性

一是更加注重匹配我國高水平對外開放需求。服務(wù)國家戰(zhàn)略是航權(quán)政策的本質(zhì)要求?！笆奈濉泵裼煤娇瞻l(fā)展規(guī)劃提出打造“一圈六廊五通道”國際航線網(wǎng)絡(luò)格局，積極與共建“一帶一路”國家商簽航空運(yùn)輸協(xié)定，開辟和加密航線，提高中轉(zhuǎn)銜接水平，推進(jìn)“空中絲綢之路”建設(shè)。未來，我國貨運(yùn)航權(quán)也必然會將“一帶一路”國家作為重點(diǎn)，推進(jìn)貨運(yùn)航權(quán)自由化和便利化，以構(gòu)建周邊航空運(yùn)輸圈、共建“一帶一路”、暢通五大航空運(yùn)輸通道，支撐高水平對外開放格局。

二是更加注重匹配我國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定需求?？倳浽凇肚笫恰飞献闹赋?，為保障我國產(chǎn)業(yè)安全和國家安全，要著力打造自主可控、安全可靠的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈，力爭重要產(chǎn)品和供應(yīng)渠道都至少有一個替代來源，形成必要的產(chǎn)業(yè)備份系統(tǒng)。這就要求航空貨運(yùn)的網(wǎng)絡(luò)要更加自主可控，因此，一些重要國家的航權(quán)儲備必須要做足。以此為邏輯起點(diǎn)，可以推斷未來我國貨運(yùn)航權(quán)的開放將注重提升我國自主可控能力建設(shè)，更加注重產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈上關(guān)鍵國家的航權(quán)儲備和保障。

四

貨運(yùn)航權(quán)使用的思考與建議

航空貨運(yùn)企業(yè)是航權(quán)的具體使用者，航權(quán)利用能力是決定企業(yè)航線網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量和結(jié)構(gòu)的重要因素。用好航權(quán)是一門技術(shù)活，需要航空貨運(yùn)企業(yè)做好四點(diǎn)：

一是正確認(rèn)識和把握好國家政策與行業(yè)政策。國家政策是航權(quán)政策的根本遵循，因此要充分理解重大戰(zhàn)略和政策，如“一帶一路”、RCEP、自貿(mào)區(qū)、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等，以掌握貨運(yùn)航權(quán)開放趨勢、開放節(jié)奏和開放重點(diǎn)。行業(yè)政策是航權(quán)政策的操作指南。充分理解局方的各類規(guī)劃、航權(quán)、時刻管理和考核辦法等，了解航權(quán)存量、結(jié)構(gòu)、獲取規(guī)則才能最有效的獲取稀缺資源，構(gòu)建起更加適配國家戰(zhàn)略需求導(dǎo)向的航線網(wǎng)絡(luò)，從而在發(fā)展中充分享受國家政策紅利。

二是正確認(rèn)識和統(tǒng)籌好航線開發(fā)與相關(guān)配套。航權(quán)是航線開發(fā)的關(guān)鍵資源，要發(fā)揮好稀缺資源的效益，相關(guān)配套政策必不可少。如本地產(chǎn)業(yè)及貨源培育是否支撐航空貨運(yùn)發(fā)展，海關(guān)、安檢、貨站流程是否能滿足貨運(yùn)企業(yè)對貨運(yùn)效率的要求等。如果相關(guān)配套缺位，可能就會出現(xiàn)有航權(quán)、無航線的情況。因此，貨運(yùn)企業(yè)應(yīng)立足長遠(yuǎn)，積極與地方政府保持溝通和協(xié)作，充分重視“航空+產(chǎn)業(yè)”的協(xié)同發(fā)展，共同推動基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)貿(mào)易、通關(guān)政策等方面的改善，不斷完善航空貨運(yùn)的生態(tài)圈。

三是正確認(rèn)識和利用好稀缺航權(quán)和充足航權(quán)。從談判策略和談判結(jié)果來看，稀缺航權(quán)資源可能會長期處于緊平衡狀態(tài)。與其盯著少數(shù)稀缺航權(quán)，靈活利用好現(xiàn)有航權(quán)是一種更加務(wù)實的選擇。利用好現(xiàn)有航權(quán)需要對市場格局和資源情況進(jìn)行系統(tǒng)分析，一方面要加深對我國貨源結(jié)構(gòu)、流量流向等分析，另一方面也要對航權(quán)資源的結(jié)構(gòu)和使用進(jìn)行動態(tài)跟蹤研究，在此基礎(chǔ)上才能開發(fā)出兼顧市場準(zhǔn)入可行性和商業(yè)效益的國際航線。

四是正確認(rèn)識和統(tǒng)籌好市場開拓與風(fēng)險管控。新冠疫情給全球政治經(jīng)濟(jì)帶來了深遠(yuǎn)影響，國際產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈格局深刻調(diào)整。產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的布局將由市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)向“市場+安全”雙主導(dǎo)，產(chǎn)業(yè)鏈區(qū)域化、本土化趨勢明顯。在此背景下，航空貨運(yùn)戰(zhàn)略屬性進(jìn)一步加強(qiáng)，國際航權(quán)的使用和開放也面臨新挑戰(zhàn)。以“一帶一路”為例，在疫情沖擊和世界經(jīng)濟(jì)衰退疊加的背景下，沿線國家風(fēng)險普遍上升，但不同國家所面臨的風(fēng)險差異性較大，新加坡、韓國、捷克等發(fā)達(dá)國家的整體風(fēng)險較低，而吉爾吉斯斯坦、巴基斯坦、烏克蘭、伊朗等國家整體風(fēng)險相對突出。航空貨運(yùn)企業(yè)必須在市場開拓的同時重視風(fēng)險管控，掌握全球貨運(yùn)市場風(fēng)險分布情況，做好風(fēng)險預(yù)警和處置。